在實(shí)際運用中，EPC往上下游延伸，產(chǎn)生了多達10種衍生模式。

 F＋EPC模式是應業(yè)主及市場(chǎng)需求而派生出的一種新型項目管理模式，F為融資投資，F+EPC為融資 EPC，須為業(yè)主解決部分項目融資款，該模式是未來(lái)國際工程發(fā)展的一個(gè)極為重要的方向。

中國港灣工程有限公司與伊朗Tablis市政下屬公司Kish Investment Tirajeh 在德黑蘭簽署了伊朗Tirajeh城市綜合體項目EPC+F合同（中伊兩國融資協(xié)議項下融資），合同金額約1.18億歐元。

 F+EPC+O為融資+EPC+運營(yíng)，由承包商提供融資并負責運營(yíng)的服務(wù)交鑰匙模式。

湖北省電力勘測設計院承擔的孟加拉諾瓦布甘杰100MW重油電站項目，為以F＋EPC＋O形式承接的國際工程。他們借助國際銀行間的融資平臺獲得第三國的低成本長(cháng)期出口買(mǎi)方信貸，通過(guò)工程總承包及四年運營(yíng)的商業(yè)服務(wù)模式的競標取得該項目，項目投資1.25億美元。

 承包人負責工程的設計、采購、施工，并在完成后繼續負責運營(yíng)、維護。

 I+EPC為以投資為引領(lǐng)的工程總承包模式，是以投資為動(dòng)力，設計為龍頭，實(shí)現設計、生產(chǎn)、采購、施工一體化的全產(chǎn)業(yè)鏈建設管理。天津住宅集團在天津生態(tài)城商品房建設項目采用的即是I+EPC模式。

PPP+EPC不是PPP的一種具體模式，而是在解決資金問(wèn)題上融合社會(huì )資本，建設上采用EPC模式的組合。

該模式的優(yōu)點(diǎn)主要在于：

①提高生產(chǎn)效率。由政府財政單獨投資并進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的生產(chǎn)方式往往缺乏效率，比如財政資金是共有資金，使用財政資金是在花別人的錢(qián)辦別人的事，難免缺乏效率。采取PPP項目模式則將花別人的錢(qián)辦別人的事轉變?yōu)槠髽I(yè)花自己的錢(qián)辦自己的事，必將提高生產(chǎn)效率。

②政府支持力度增加。PPP模式項目在施工過(guò)程中，業(yè)主、地方政府對項目建設的支持力度相當大，包括協(xié)調國土、電力、水利等部門(mén)方面尤為突出。

③企業(yè)更加注重成本控制。因本項目為投資型項目，從施工現場(chǎng)管控方面，施工單位在保證安全、質(zhì)量的前提下，會(huì )更加注重成本控制。

④有助于提升管理人員綜合素質(zhì)。在PPP模式下結合EPC模式，設計院設計本工程時(shí)，在某些工程部位的設計不能直接套用以前的設計模式，而需要在滿(mǎn)足符合規范的情況下更精細經(jīng)濟的設計規劃。因此要求施工企業(yè)在設計階段與設計單位深入溝通、密切合作，這樣對企業(yè)管理人員綜合能力的提高具有極大的推動(dòng)作用。

⑤降低了資金回收風(fēng)險。投資型項目，資金是否能夠按期回收成為企業(yè)最大的隱憂(yōu)。但就此項目而言，當地政府為了保證施工企業(yè)能夠如期得到工程款，以有完全處分權的房產(chǎn)作為抵押財產(chǎn)在某種程度上降低了資金回收風(fēng)險。

在此輪中國特色PPP建設浪潮中，有一個(gè)“PPP+EPC”的概念橫空出世，反復被提及，是目前的一大熱點(diǎn)。

杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區基礎設施PPP+EPC項目是以電建路橋公司為牽頭方，結合電建集團華東院、蘇交科、中證基金等單位組成聯(lián)合體，與杭州大江東投資發(fā)展有限公司共同組建PPP+EPC項目公司，對杭州市大江東十一個(gè)市政子項目進(jìn)行投資、建設及移交，項目總投資約142.58億元。

 BOT+EPC模式，即政府向某一企業(yè)（機構）頒布特許，允許其在一定時(shí)間內進(jìn)行公共基礎建設和運營(yíng)，而企業(yè)（或機構）在公共基礎建設過(guò)程中采用總承包施工模式施工，當特許期限結束后，企業(yè)（或機構）將該設施向政府移交。該模式的優(yōu)點(diǎn)就在于政府能通過(guò)該融資方法，借助于一些資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)（或機構）來(lái)完成基礎設施的建設。

BOT是英文“Build-Operate-Transfer”的縮寫(xiě)，通常直譯為“建設- 經(jīng)營(yíng)- 轉讓”。B O T 實(shí)質(zhì)上是基礎設施投資、建設和經(jīng)營(yíng)的一種方式，譯為“基礎設施特許權”最為合適。

廣佛肇高速公路(肇慶段)項目(下稱(chēng)“廣佛肇項目”)，作為廣東省高速公路建設領(lǐng)域首次采用“BOT+EPC”建設管理模式的項目，比批復工期提前一年，創(chuàng )造廣東省高速公路建設新紀錄。中國鐵建中標的南充至大足至瀘州高速公路（重慶境）、渝黔高速公路擴能（重慶境）、重慶梁平至黔江高速公路石柱至黔江段工程采用的也是BOT+EPC模式，中標價(jià)合計約404億元。

 RD+EPC為業(yè)主委托工程總承包模式。

它是汪克團隊探索中國建筑師負責制之路的實(shí)踐。2008年莊惟敏教授組建成立清華惟邦營(yíng)建研究中心，在莊教授的帶領(lǐng)下，以汪克、張永鋼、朱曉東、劉憶川為骨干開(kāi)展中國建筑師負責制專(zhuān)題研究。雖然2009—2011年的努力沒(méi)有成功，但在經(jīng)歷了連續14年的中國本土建造實(shí)踐和理論探索之后，終于在2012年以騰龍閣為標志發(fā)明了RD+EPC模式，其后經(jīng)過(guò)銅仁鳳凰機場(chǎng)、惟邦辦事處、南湖酒店（結構封頂）、南京北緯辦公樓等五個(gè)項目的實(shí)踐升華，莊惟敏教授與汪克建筑師合作更加密切，再加上鄧曉梅副教授的加盟，終于在2016年形成了RD+EPC理論框架，并命名為“清華惟邦營(yíng)造法（RD+EPC模式）”。經(jīng)實(shí)踐證明，該模式可以作為過(guò)渡時(shí)期中國建筑師負責制的一個(gè)過(guò)渡辦法。

 EPCM模式，即設計采購與施工管理(EPCM——Engineering Procurement Construction Management)是指，承包商全權負責工程項目的設計和采購，并負責施工階段的管理，這是一種目前在國際建筑業(yè)界通行的項目交付模式。同時(shí)，EPCM管理方還需要對項目的其他方面進(jìn)行管理，如：設計、采購和施工階段的進(jìn)度，與相關(guān)部門(mén)的溝通，準備成本規劃、成本估算和文件控制等。

由于它對工程承辦企業(yè)的總包能力、綜合能力，以及技術(shù)和管理水平的要求較高，而國內大多數施工企業(yè)在項目管理、技術(shù)創(chuàng )新、信息化建設上與國際水平還有一定的差距，因此EPCM模式在國內尚未得到普及和推廣。

在EPCM模式下，業(yè)主提出投資的意圖和要求后，把項目的可行性研究、勘察、設計、材料、設備采購以及全部工程的施工，都交給所選中的一家管理公司（EPCM管理方）負責實(shí)施；由EPCM管理方根據業(yè)主的要求，為業(yè)主選擇、推薦最適合的分包商來(lái)協(xié)助完成項目，但其本身與分包商之間不存在合同關(guān)系，也無(wú)需承擔合同與財政風(fēng)險。

 PMC（Project Management Contractor）是指項目管理承包。PMC是由業(yè)主通過(guò)合同聘請管理承包商作為業(yè)主的代表，對工程進(jìn)行全面管理。對工程的整體規劃、項目定義、工程招標、選擇EPC承包商、工程監理、投料試車(chē)、考核驗收等進(jìn)行全面管理，并對設計、采購、施工過(guò)程的EPC承包商進(jìn)行協(xié)調管理。EPC工程承包商按照與業(yè)主的合同約定，全面執行工程設計、采購、施工及試運行服務(wù)等工作。

目前，國外特別是西方國家的大型石化工程建設大多采用(PMC+EPC)管理模式。

 “IPMT+EPC+工程監理”項目管理模式，為項目一體化管理模式。

IPMT是Integrated Project Management Team的縮寫(xiě)，直譯為項目一體化管理組。通過(guò)這種新的項目管理模式，達到優(yōu)化工程組織，確保安全，提高工程質(zhì)量，減少投資費用，加快工程進(jìn)度，有力推動(dòng)石油化工重大工程建設項目實(shí)現又好又快的建設和投產(chǎn)。

“IPMT+EPC+工程監理”項目管理模式在中國石化的青島1000萬(wàn)噸/年煉油工程，天津100萬(wàn)噸/年乙烯工程、鎮海100萬(wàn)噸/年乙烯工程等多年工程項目建設實(shí)踐取得了良好效果，為在石油化工重點(diǎn)工程建設領(lǐng)域落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)作出了有益探索。

“IPMT+EPC+工程監理”項目管理模式，是借鑒國外通用的(PMC+EPC)管理模式和國內流行的業(yè)主自營(yíng)管理模式的特點(diǎn)，結合我國石油石化工程建設實(shí)際，在項目管理模式上的探索與創(chuàng )新，是國外先進(jìn)工程管理理論與我國工程建設實(shí)踐的結合。

在地方政府債務(wù)監管不斷趨嚴的背景下，一些地方嘗試用“工程總承包+融資”（EPC+F）模式解決項目融資問(wèn)題。這種模式能否與PPP相結合？能否在實(shí)施過(guò)程中做到合規？

近日在中國財政科學(xué)研究院舉辦的“EPC+F模式的合規性及與PPP模式的關(guān)系”PPP沙龍上，有關(guān)專(zhuān)家對此進(jìn)行了交流。

據了解，“EPC+F”模式是由政府或政府授權的項目業(yè)主負責選擇投資建設人，并由投資建設人負責項目設計、采購、施工建設以及籌資或協(xié)助項目融資，待項目竣工后，再由項目業(yè)主按照合同約定進(jìn)行債務(wù)償還的一種合作模式。作為一種建設方式，EPC同傳統工程招標相比，優(yōu)勢體現在服務(wù)鏈條的衍生性和服務(wù)內涵的豐富性。部分地區將EPC與投融資相結合，形成“EPC+F”模式。

國家發(fā)改委PPP專(zhuān)家庫專(zhuān)家、中建基金公司副總經(jīng)理金浩認為，“EPC+F”模式簡(jiǎn)而言之就是工程總承包加投融資。

財政部、國家發(fā)改委PPP雙庫專(zhuān)家，北京國家會(huì )計學(xué)院碩士生導師高亞莉認為，EPC是一項交鑰匙工程，即設計、采購、施工、交鑰匙。該模式工程造價(jià)涵蓋了工程成本、融資成本和工程利潤。業(yè)主（政府）將工程發(fā)包給施工方，業(yè)主按工程進(jìn)度安排支付施工方款項，建設期施工方不墊資，項目竣工后移交給政府。該模式屬于政府購買(mǎi)服務(wù)，即先有預算后安排支出。EPC模式集設計、采購、施工一體化，避免多頭協(xié)調，相比PPP模式可縮短項目周期；此模式可采取融資租賃、材料設備出口信貸等多路徑融資。但“EPC+融資”模式實(shí)為“類(lèi)BT”,無(wú)運營(yíng)內容，繞開(kāi)規范的PPP操作流程，未做物有所值和財政承受力定量測算及論證，極易引致地方政府隱性債務(wù)。

談到“EPC+F”模式與PPP的關(guān)系，與會(huì )專(zhuān)家認為，PPP+EPC模式通常指采用PPP模式建設運營(yíng)的項目，政府部門(mén)在選擇社會(huì )投資人的同時(shí)確定項目的工程承包方（EPC），避免了工程建設“二次招標”。

業(yè)內人士分析說(shuō)，在PPP項目下，社會(huì )資本再采取“EPC+F”模式，屬于社會(huì )資本在責任內的分包，如果政府同意，這種做法就合規。同時(shí)要注意，“EPC+F”模式”不能與PPP并列，如果是在PPP合同下不存在問(wèn)題，單獨實(shí)施屬于墊資。

財政部PPP專(zhuān)家庫專(zhuān)家、中央財經(jīng)大學(xué)溫來(lái)成教授認為，“EPC+F”模式已逐步成為一些地方政府推動(dòng)基礎設施建設的重要手段，但蘊藏的風(fēng)險不容忽視。財政部門(mén)對PPP模式的業(yè)務(wù)流程和實(shí)施目的做了明確規范，具體包括項目的識別、準備、采購、執行以及移交；主要目的在于改善公共服務(wù)質(zhì)量、提高投資效益、增進(jìn)公眾在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的滿(mǎn)足感與幸福感。

中國財政科學(xué)研究院PPP研究所所長(cháng)、國家發(fā)改委PPP專(zhuān)家庫專(zhuān)家彭程認為，“EPC+F”近期之所以得到廣泛運用，主要有以下幾個(gè)方面的原因：

一是PPP領(lǐng)域自去年底進(jìn)入清理整頓階段以來(lái)，社會(huì )各界對PPP模式產(chǎn)生了一些疑慮和困惑，給“EPC+F”的迅猛發(fā)展提供了機會(huì )。

二是相比于手續繁瑣、管理嚴格的PPP推進(jìn)流程，“EPC+F”模式操作相對簡(jiǎn)單，更能滿(mǎn)足地方政府和施工方對實(shí)施效率及短期業(yè)績(jì)的要求。

三是地方政府財權事權不匹配的情況下，“EPC+F”模式能幫助地方政府籌資融資，解決實(shí)際問(wèn)題。

四是個(gè)別地方政府和企業(yè)對廣泛運用于國際工程項目管理的“EPC+ F”模式存在盲目追捧心態(tài)。

因此，“EPC+F”模式下的政府融資行為若納入預算管理，可認定其為合規模式，否則有違規舉債之嫌。

與會(huì )專(zhuān)家認為，用規范的PPP流程去推進(jìn)“EPC+F”模式，能有效解決項目建設過(guò)程中的融資問(wèn)題，并不會(huì )形成地方政府債務(wù)。但不規范的“EPC+F”，很可能成為類(lèi)BT項目，如果要求地方政府逐年支付工程款項及融資費用，本質(zhì)上就是變相的政府舉債。

當然，判斷“EPC+F”在具體運用過(guò)程中是否合規，必須從項目類(lèi)別、招標（融資）主體、還款來(lái)源等方面進(jìn)行綜合研判，不可“一刀切”地簡(jiǎn)單下結論。

基于財政部《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）嚴格管理項目庫的規定，條件不符合、操作不規范、信息不完善的PPP項目陸續被清理出庫，由此掀起了PPP項目整改熱潮。其中，將PPP模式轉為政府投資EPC模式繼續實(shí)施項目即為一種常見(jiàn)整改措施[1]。但該種整改措施系項目實(shí)施模式的重大變更，對政府方的風(fēng)險管控、投資人的收益預期等均產(chǎn)生了較大影響。為厘定各方權責關(guān)系、保障項目建設的順利推進(jìn)，筆者分別從模式轉化時(shí)點(diǎn)、項目資金來(lái)源、采購程序銜接與合同關(guān)系轉變等方面闡述該整改措施實(shí)施過(guò)程中應重點(diǎn)關(guān)注的事項，以期為項目各參與方提供有益參考。

由于EPC（設計—采購—施工）總承包模式是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實(shí)行全過(guò)程的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負責的承包模式。并且，根據相關(guān)規定，EPC工程的發(fā)包階段是在可行性研究、方案

設計或者初步設計完成后，按照確定的建設規模、建設標準、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求等進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。由此可見(jiàn)，就模式特征而言，EPC總承包模式強調項目工程建設要素。

結合PPP項目整改要求，如已竣工驗收進(jìn)入運營(yíng)階段或無(wú)改擴建實(shí)際需求的PPP項目，客觀(guān)上已無(wú)實(shí)際工程建設需求，與上述EPC總承包模式特征要素不匹配。故，PPP模式轉為政府投資EPC模式繼續實(shí)施的，其整改時(shí)點(diǎn)應當在項目完工前。

PPP項目的建設資金來(lái)源于PPP模式籌集資金，即自有資金和債務(wù)性資金兩部分。自有資金系PPP項目公司各股東的股權投入，債務(wù)性資金是以PPP項目公司為融資責任主體負責籌集，共同用于PPP項目的建設、運維，且項目回款資金來(lái)源于使用者付費、政府付費或政府可行性缺口補助。而EPC總承包模式下，工程建設所需資金來(lái)源于發(fā)包方，無(wú)需EPC總承包商融資或墊資。

如果將PPP模式轉為政府投資EPC模式的，則項目建設所需資金的籌措責任主體從PPP項目公司轉變?yōu)檎�府方，即當期政府方有足夠財政資金可安排到位。模式整改過(guò)程中，對于融資責任的轉移或資金安排的落實(shí)，應當注意避免違規變相融資舉債或者增加政府隱性債務(wù)。

在滿(mǎn)足轉化的時(shí)點(diǎn)要求及確定項目資金來(lái)源的基礎上，需要進(jìn)一步明確政府投資EPC模式下承包商的采購程序問(wèn)題。對此，總體上需要根據原PPP項目所處階段,按照未選定PPP社會(huì )資本和已選定PPP社會(huì )資本兩種情形進(jìn)行探討。

在未選定PPP社會(huì )資本情形下，應進(jìn)一步區分原PPP采購程序是否已由政府采購主體啟動(dòng)。如果項目已經(jīng)進(jìn)入采購階段并發(fā)布采購公告的，為實(shí)現PPP模式轉為政府投資EPC模式繼續實(shí)施，則應終止原PPP采購活動(dòng)并在同一平臺發(fā)布采購活動(dòng)終止公告，再進(jìn)行EPC總承包商的采購程序。如果項目尚未進(jìn)入采購階段的，則相當于一個(gè)新的政府投資EPC項目，按照《中華人民共和國招標投標法》規定的政府采購程序選定承包商即可，不存在兩者采購程序銜接問(wèn)題。

 1、若是原PPP模式下中選社會(huì )資本基于兩招并一招規定被同時(shí)確定為EPC總承包商的，在轉為政府投資EPC模式時(shí)，應當對EPC總承包商進(jìn)行重新招標。理由如下：

第一，PPP模式下的采購條件通常要求社會(huì )資本同時(shí)具備項目投資、建設、運營(yíng)等相關(guān)能力，對供應商的要求較高。但是，在轉為政府投資EPC模式后，只要具備與工程規模相適應的設計資質(zhì)或/和施工總承包資質(zhì)[2]的供應商均可按照招標文件要求參與項目投標。因此，從保障項目招投標的公平競爭性而言，應當進(jìn)行政府投資EPC總承包商的重新招標。

第二，即使原PPP模式下是采用招標或者其他競爭性方式招選社會(huì )資本的，且依據《中華人民共和國招標投標法實(shí)施條例》第九條第（三）款[3]以及財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）規定同時(shí)確定中選社會(huì )資本作為EPC總承包商，由于在PPP模式轉為政府投資EPC模式后，不再是對特許經(jīng)營(yíng)或者PPP項目社會(huì )資本的采購，因此該條款的適用前提已發(fā)生本質(zhì)變化。在缺少其他法律依據的情形下，如EPC項目本身屬于按規定必須招標的范疇，則應當依據《中華人民共和國招標投標法》的相關(guān)規定進(jìn)行重新招標。

2、若是原PPP模式下EPC總承包商系通過(guò)二次招標確定的，則無(wú)須另行招標。

如果原EPC總承包商并非基于“兩招并一招”，而是由項目公司另行招標確定，由于中標EPC總承包商已經(jīng)過(guò)公開(kāi)的招投標程序選定，在此情形下由該中標EPC總承包商直接與EPC項目發(fā)包方直接簽訂合同具備程序合規性要素。

綜上，筆者認為，PPP模式轉為政府投資EPC模式實(shí)施時(shí)，僅在EPC項目不屬于法律規定必須招標的工程項目或原PPP模式下的EPC總承包商系經(jīng)過(guò)二次招標程序確定的前提下，才無(wú)需進(jìn)行EPC總承包商的重新招標。

PPP模式下，政府方、項目公司及下游供應商之間可能涉及的相關(guān)協(xié)議，如PPP項目合同、設計合同、施工承包合同、設備采購合同等。而EPC模式下，由發(fā)包方與承包商簽訂工程總承包合同，約定發(fā)包方與承包商的權利與義務(wù)等事項。因此，在進(jìn)行模式轉化時(shí)，應重點(diǎn)注意設計及施工合同關(guān)系的轉變與銜接問(wèn)題。

（一）設計合同的承接問(wèn)題

PPP模式轉為政府投資EPC模式時(shí)，需要注意原先設計合同的承接問(wèn)題。對于設計合同來(lái)講，在PPP模式下，項目設計責任的風(fēng)險在PPP項目實(shí)施方案中明確并落實(shí)到PPP項目合同約定，一般由項目公司承擔設計風(fēng)險，在此基礎上，若項目公司或中選社會(huì )資本自身不具備自行設計的能力，可將設計工作委托給其他設計單位，并簽訂委托設計合同。而在EPC模式下，承包商應承擔施工圖設計責任并承擔設計相關(guān)的風(fēng)險。

因此，PPP模式轉為政府投資EPC模式后，在招選EPC總承包商時(shí)需考慮是由原先的設計單位繼續完成設計工作并由中標EPC總承包商與其重新簽訂設計合同、支付設計費用，還是終止原先設計合同，改由EPC總承包商負責整個(gè)項目的設計。

（二）施工合同的承接問(wèn)題

1、原PPP模式下的施工承包商若是通過(guò)二次招標確定的，則模式轉變后，項目投資主體發(fā)生變化，如原施工承包商不能與原發(fā)包主體（即PPP項目公司）以及新投資主體（政府方）達成相關(guān)合同變更協(xié)議，則原有施工承包合同也將因無(wú)法繼續履行而面臨合同終止等風(fēng)險。

2、模式轉變后，如需重新啟動(dòng)采購招標程序另行確定EPC總承包商的，則可能會(huì )存在已完工程驗收交接、工程量結算、已完工程質(zhì)量責任承擔等問(wèn)題，需要加以妥善處理。

根據國家發(fā)改委頒發(fā)的《傳統基礎設施領(lǐng)域實(shí)施政府和社會(huì )資本合作項目導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）第十條規定，確定PPP項目實(shí)施方案內容前需按照規定完成項目投資管理的審批、核準或者備案手續，同時(shí)，基于《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）規定，對于企業(yè)不使用政府投資建設的項目，一律不再實(shí)行審批制，區別不同情況實(shí)行核準制和備案制。但是，目前PPP政策并未明確規定PPP項目應采取何種投資管理模式，且各地方政府對此的做法也存在差異。在此情況下，如果將PPP模式轉為政府投資EPC模式的，則可能需要視項目具體情況確定是否需要重新辦理審批、核準或者備案手續。

另外，無(wú)論是PPP模式還是政府投資EPC模式，“四證”（即建設用地規劃許可證、國有土地使用權證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證）均是重要的合規性文件，不僅會(huì )影響到施工合同的效力，而且對后續項目融資放款也有著(zhù)關(guān)鍵性影響。因此，PPP模式轉為政府投資EPC模式實(shí)施時(shí)，還需注意按規定及相關(guān)方的要求辦理“四證”等建設審批文件的變更手續。